1.何为PPP、EPC模式
PPP是指（Public-Private Partnership）意为政府与社会资本合作模式。EPC是指（Engineering，Procurement and Construction）意为对工程项目的总承包（包含对项目的设计、采购、施工的总承包）。PPP EPC模式是指在PPP项目的建设运营中，政府在选择社会投资成本的同时，也确定项目工程的总承包商。比如，某市政府要修建一个地铁，由于缺少相应资金，可以前期引进社会资本（目的是为了融资），建设工程的承包商就可以在此过程中带资进入称为股东（一般是小股东），然后通过相关法律规定股东自建该项目，最终使三方或者多方各取所需，最大化的利用社会资源。
2.法律风险：该模式是否合法？
PPP EPC模式下实施的“两步并一步”，其法律依据为《招标投标法实施条例》第九条所规定的“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的项目可以不进行招标”。但从法律规定看，符合允许《招标投标法实施条例》第九条所提到的“可以不进行招标”的范围仅明确要求为适用于“特许经营项目”而并非所有“PPP项目”。然目前尚未有任何法律法规明确规定 “特许经营项目”和“PPP项目”是含义相同、可以互相替换的概念，“特许经营项目”仅仅是“PPP项目”中的一部分，“PPP项目”是比“特许经营项目”更宽泛的一个概念。虽然财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016] 90号）第九条规定：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”该条中没有明确该条仅适用于特许经营项目，而是可以适用于所有PPP项目。但财金[2016] 90号文由于其法律位阶较低，在“特许经营项目”和“招标方式”等方面的规定与《招标投标法实施条例》的相关规定冲突，在合法性上仍然存在着疑问。还有目前的《政府与社会资本合作条例》（征求意见稿）第二十四条规定：“实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。”，但该条例尚未正式出台。由于缺乏较高位阶的法律法规明确所有PPP项目及在只要是采用竞争方式采购社会资本方的情况下其采用EPC总承包时“两招并一招”的合法性，在此情况下PPP EPC模式下的“两招并一招”在某些项目和非招标采购方式下操作可能会被认定为“合理而不合法”。
